Camping municipal, restaurant installé dans une gare de remontées mécaniques : des commerces s’exploitent sur des dépendances du domaine public. Leurs exploitants, comme les collectivités qui leur ouvrent ces espaces, intitulent parfois le contrat « bail commercial ». Cette qualification est juridiquement erronée et peut coûter cher à celui qui l’a consentie. Un arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 6 octobre 2026 en offre une illustration récente, en application d’une règle posée par le Conseil d’État en 2014. Cet article en présente le régime : le principe, la faute de l’autorité gestionnaire, l’indemnisation et la question du fonds de commerce.
Le principe : pas de bail commercial sur le domaine public
Le statut des baux commerciaux s’applique aux baux des immeubles ou locaux dans lesquels un fonds est exploité (article L. 145-1 du Code de commerce). Il confère au locataire des droits substantiels, au premier rang desquels le droit au renouvellement et, à défaut, le droit à une indemnité d’éviction. Sur ce point, vous pouvez consulter notre article sur le droit au renouvellement du bail commercial.
Or, le domaine public obéit à une logique inverse. Les titres qui permettent de l’occuper sont précaires et personnels : l’occupant n’a aucun droit acquis au maintien dans les lieux ni au renouvellement. Le Conseil d’État en a tiré la conséquence dans sa décision du 24 novembre 2014 (CE, 24 novembre 2014, n° 352402, Société des remontées mécaniques Les Houches-Saint-Gervais, publiée au Recueil Lebon) :
« en raison du caractère précaire et personnel des titres d’occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d’un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public »
Autrement dit, l’intitulé du contrat importe peu. Une convention portant sur une dépendance du domaine public est une autorisation d’occupation du domaine public, même si les parties l’ont baptisée « bail commercial » et même si elle en reprend les clauses habituelles. Pour les autres conventions qui n’entrent pas dans le statut, voir notre page sur les conventions locatives hors bail commercial.
La faute de l’autorité gestionnaire du domaine
La requalification n’est pas sans conséquence pour la personne publique. Le Conseil d’État juge que lorsque l’autorité gestionnaire du domaine public conclut un « bail commercial » pour l’exploitation d’un bien du domaine public, ou laisse croire à l’exploitant qu’il bénéficie des garanties de la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité.
La faute ne tient donc pas seulement à la rédaction initiale du contrat. Elle peut résulter d’un comportement : ne pas réagir lorsqu’on lui notifie la cession d’un « bail commercial », proposer un avenant intitulé « avenant au bail commercial », ou laisser l’exploitant se comporter comme s’il disposait d’un droit au renouvellement.
Un exemple récent : le camping municipal de Chisseaux
Dans l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Versailles le 6 octobre 2026 (n° 24VE01555), une commune avait signé en 2007 un « bail commercial » de neuf ans pour la gestion de son camping municipal. En 2014, ce « bail » a été cédé, avec le matériel, à une société pour 700 euros. La commune, informée de cette cession, n’avait émis aucune réserve. En 2016, elle a proposé un « avenant au bail commercial » d’un an. Après une demande de renouvellement fondée sur le statut, elle a opposé que la convention portait sur le domaine public, qu’elle était précaire et qu’elle ne donnait droit à aucun renouvellement.
La cour reprend les principes dégagés par le Conseil d’État. Elle retient que la commune, par une attitude ambiguë, a laissé croire à la société qu’elle bénéficiait d’un bail commercial jusqu’en août 2016, et que cette attitude est fautive.
Une indemnisation mesurée
Reconnaître la faute ne suffit pas à obtenir réparation de tous les préjudices invoqués. Le Conseil d’État distingue deux situations.
Lorsque l’exploitant a été induit en erreur
L’exploitant peut prétendre, sous réserve de ses propres fautes éventuelles, à l’indemnisation de l’ensemble des dépenses dont il justifie qu’elles n’ont été exposées que dans la perspective d’une exploitation sous le régime des baux commerciaux, ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers qui résultent directement de la faute.
Lorsque l’autorité met fin au contrat avant son terme
Si, en l’absence de toute faute de l’exploitant, l’autorité gestionnaire met fin avant son terme au « bail » illégalement conclu, l’exploitant est regardé comme titulaire d’une autorisation d’occupation du domaine public pour la durée du « bail ». Il peut obtenir réparation de son préjudice direct et certain, notamment la perte des bénéfices résultant d’une occupation conforme aux exigences de la protection du domaine, et les dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine qui auraient dû être amorties au terme de l’occupation, sans double indemnisation.
Ce que montre l’arrêt de Versailles
La société demandait environ 330 000 euros. La cour ne lui en accorde que 700 euros, soit le prix payé en 2014 sur la foi d’un bail inexistant. Elle écarte le reste pour des raisons qui tiennent aux faits : l’exploitante n’avait demandé le renouvellement qu’après l’échéance du contrat, elle n’établissait pas avoir engagé des dépenses dans la perspective d’un renouvellement, elle avait continué d’exploiter le camping jusqu’à fin 2019, et la commune lui avait indiqué dès août 2016 que la convention était précaire. Le principe de la faute est acquis, mais la preuve du lien direct entre la faute et chaque poste de préjudice reste déterminante.
⚠️ Attention : pour l’exploitant, l’indemnisation n’est pas automatique. Il lui appartient de prouver les dépenses engagées en considération du bail commercial supposé, et de ne pas poursuivre l’exploitation en connaissance de la précarité de son titre.
Le fonds de commerce sur le domaine public
Le Conseil d’État juge que, eu égard au caractère révocable et personnel d’une autorisation d’occupation du domaine public, celle-ci ne peut donner lieu à la constitution d’un fonds de commerce dont l’occupant serait propriétaire. La loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a introduit l’article L. 2124-32-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, en vigueur depuis le 20 juin 2014 :
« Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre. »
La portée dans le temps de cette disposition est limitée. Le Conseil d’État a jugé, et la cour de Versailles le reprend, qu’elle n’est applicable qu’aux fonds dont les exploitants occupent le domaine public en vertu de titres délivrés à compter de son entrée en vigueur. L’exploitant qui occupe le domaine en vertu d’un titre antérieur n’a jamais été légalement propriétaire d’un fonds de commerce et ne peut donc pas être indemnisé de la perte d’un tel fonds.
📌 Précision : l’existence d’un fonds exploité sur le domaine public suppose, selon le texte, une clientèle propre. Cet article ne détaille pas les critères de cette clientèle, que la lettre du texte ne définit pas. Pour les titres délivrés depuis le 20 juin 2014, la question de l’indemnisation d’un fonds doit être examinée au cas par cas.
Erreurs fréquentes et points de vigilance
Pour les exploitants et candidats à une reprise, la première vigilance consiste à vérifier la nature du bien : relève-t-il du domaine public ? Un « bail commercial » portant sur une dépendance du domaine public ne leur donne aucun droit au renouvellement. En cas de reprise d’un fonds, le prix payé pour un « droit au bail » doit être apprécié à l’aune de cette précarité.
- Demander à la personne publique de préciser par écrit la qualification et la durée du titre d’occupation.
- Conserver les justificatifs des dépenses engagées et de leur date, pour pouvoir établir le lien avec le « bail » supposé.
- Ne pas attendre l’échéance pour agir : dans l’affaire de Versailles, la demande de renouvellement est intervenue après le terme du contrat.
Pour les personnes publiques, il convient de choisir la qualification juridique dès l’origine, de ne pas intituler « bail commercial » une autorisation d’occupation, et de réagir par écrit à toute cession ou à toute demande qui laisserait croire à l’application du statut. Pour les occupations de courte durée hors domaine public, voir notre article sur le bail dérogatoire.
⚠️ Attention : l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles est récent et n’est pas publié au Recueil Lebon. Il applique une solution déjà fixée par le Conseil d’État, mais il n’a pas valeur de principe en lui-même.
Conclusion : sur le domaine public, il n’y a pas de bail commercial, quelle que soit l’étiquette du contrat. La personne publique qui entretient l’illusion s’expose à engager sa responsabilité, mais l’exploitant ne doit pas compter sur une indemnisation importante : elle reste limitée aux préjudices directement liés à l’erreur et à ceux qu’il peut prouver. L’accompagnement d’un avocat spécialisé permet de sécuriser la qualification du contrat, de préparer une reprise ou une sortie, et d’anticiper les risques contentieux. N’hésitez pas à nous contacter.
